Partnerstwo publiczno-prywatne - projekty odpadowe

Partnerstwo publiczno-prywatne - projekty odpadowe http://www.freedigitalphotos.net

Tematyka gospodarki odpadami nie jest łatwa. Realizacja projektów budowy instalacji utylizacji odpadów w formule partnerstwa publiczno-prywatnego z jednej strony i przy współudziale finansowania funduszami unijnymi z drugiej, to nie lada wyzwanie.

Partnerstwo publiczno-prywatne wciąż pozostaje dla nas zagadnieniem do końca nierozpoznanym. Brak spektakularnych sukcesów w realizacji dużych projektów nie odstrasza jednak potencjalnych projektodawców. Łączenie prywatnych źródeł finansowania z unijnymi i publicznymi stanowi ogromne wyzwanie. Jeśli nie wypełnimy zobowiązań akcesyjnych w gospodarce odpadami, grozić nam będą jednak ogromne kary. Warto więc podjąć to wyzwanie.

Przedstawiciele sektora publicznego usilnie starają się przygotować ścieżki przedsięwzięć infrastrukturalnych, przeprowadzić postępowanie i ostatecznie wybrać partnera publicznego, z którym wspólnie podzielą elementy ryzyka, koszty i odpowiedzialność przy realizacji zadań zabezpieczających świadczenie usług publicznych. Inwestorzy – partnerzy prywatni - partycypują w projektach polegających zazwyczaj na budowie i zarządzaniu parkingami, obiektami sportowo-rekreacyjnymi, infrastrukturą wodno-ściekową czy mieszkalnictwem komunalnym. Nie brakuje też pionierów, którzy coraz odważniej wybierają bardziej skomplikowane zagadnienia.



Dodatkowym bodźcem do aktywizacji działań gmin, powiatów czy przedsiębiorstw komunalnych w zakresie wdrażania projektów w formule partnerstwa publiczno prywatnego jest rosnące zadłużenie sektora.

POŁĄCZYĆ PPP Z FUNDUSZAMI UNIJNYMI

Wyzwaniem dla samorządów stały się ostatnio projekty z zakresu gospodarki odpadami realizowane w formule partnerstwa publiczno-prywatnego jednocześnie przy udziale środków Funduszu Spójności (środki unijne). Ustawa o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 1 pkt 3) określa katalog zadań własnych gmin, w szczególności nakłada na gminy obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców.

Uszczegółowieniem tej ustawy są m.in. Ustawa o odpadach oraz Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określające katalog praw i obowiązków samorządów w zakresie kształtowania gospodarki odpadami.

Sektor publiczny musi realizować założenia i cele ujęte w Krajowym Planie Gospodarki Odpadami transponującego na rodzimy grunt wymagania unijnych Dyrektyw 2006/12/WE oraz 1994/62/WE będące jednocześnie naszymi zobowiązaniami akcesyjnymi, w tym m.in.:

- stworzenie odpowiedniej i zintegrowanej sieci instalacji w celu zapewnienia Rzeczypospolitej Polskiej samowystarczalności,

- ograniczenia do wymaganych limitów ilości odpadów komunalnych ulehających biodegradacji, przeznaczonych na składowiska,

- osiągnięcia wymaganych limitów w zakresie odzysku odpadów opakowaniowych.

Samorządy planują zrealizować między innymi duże inwestycje dotyczące instalacji i systemów obsługujących min. 150 tys. mieszkańców (projekty znajdujące się na liście indykatywnej). Zamierzają wykorzystać w tym celu dofinansowanie w ramach Programu Infrastruktura i Środowisko, Priorytet II- Gospodarka odpadami i ochrona powierzchni ziemi i Działanie 2.1 Kompleksowe przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, ze szczególnym uwzględnieniem odpadów niebezpiecznych.

WYKORZYSTAĆ USTAWĘ O KONCESJACH

Dwa akty prawne: Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 19 grudnia 2008r. (Dz. U. Nr 19, poz. 100, z późn.zm.) oraz ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101, z późn. zm.) dały samorządom podstawę do tworzenia nowych form współpracy z sektorem prywatnym przy realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych z wykorzystaniem nowoczesnych narzędzi inżynierii finansowej.

Obrane w każdym z tych projektów założenia dotyczące ostatecznej formuły projektu (czy czyste PPP, czy koncesja na usługi)uzależnione są od przyjętej formy instytucjonalnej, podziału ryzyk oraz sposobu wynagradzania partnera prywatnego. W projektach, w których wynagrodzeniem partnera prywatnego jest prawo do pobierania pożytków z przedmiotu PPP, albo w głównej mierze, to prawo wraz z zapłatą pewnej sumy pieniężnej, wybór inwestora prywatnego opiera się w oparciu o przepisy ustawy o koncesji. W pozostałych projektach partnera prywatnego wybiera się, stosując przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych.

W POSZUKIWANIU ODPADÓW

Istotną kwestią wpływającą na realizację projektów w formule PPP jest element popytowo-podażowy, czyli zapewnienie odpowiedniego strumienia odpadów komunalnych – czy też inaczej, zapewnienia odpowiedniej wielkości popytu na usługi stanowiące przedmiot koncesji.

Tym samym rozstrzygnąć należy, kto (podmiot publiczny czy podmiot prywatny) ponosi ryzyko rynkowe w zakresie pozyskiwania strumienia odpadów.

Biorąc pod uwagę obecny stan prawny determinujący zasady własności odpadów komunalnych, uprawnienia przedstawiciela sektora publicznego przewidzianych Ustawą o Odpadach, Ustawą o Utrzymaniu Czystości i zgodnie z Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami sytuacja ta jest niejednoznaczna, co powoduje, że ciężar w przygotowywanych projektach przenoszony jest na koncesjonariuszy.

Stanowi to jednak niezwykle ryzykowny element projektu, zaś podmiot prywatny z pewnością będzie się obawiał przejęcia odpowiedzialności za tę kategorię ryzyka gospodarczego, wyceniając je wręcz ekstremalnie wysoko.

Tutaj wspomnieć również należy, że art.1. pkt.3 ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi stanowi: „Koncesjonariusz ponosi w zasadniczej części ryzyko ekonomiczne wykonywania koncesji”. Jeżeli ryzyko związane z zabezpieczeniem strumienia odpadów przypisane zostanie stronie prywatnej (koncesjonariuszowi) właściwym trybem do realizacji przedsięwzięcia jest tryb koncesyjny, w przeciwnym wypadku zaistnieje przesłanka do zastosowania formuły zgodnie z ustawą PPP. W świetle problemu „własności śmieci” problematyka mniejszościowego udziału sektora publicznego w finansowaniu przedsięwzięcia (montaż finansowy środków własnych i dotacji z Unii Europejskiej), by spełnić warunek ponoszenia zasadniczej części ryzyka gospodarczego przez koncesjonariusza, staje się drugorzędna.

Projektodawcy upatrują rozwiązania w projekcie przyjętej już ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, przygotowanej przez Ministerstwo Środowiska. Zakłada ona przejęcie przez gminy zarządzania odpadami komunalnymi.

Takie rozwiązanie pozwoli skutecznie uporządkować gospodarkę odpadami komunalnymi i stworzyć szczelny i nowoczesny system gospodarowania odpadami.

PROBLEMY I BARIERY W STOSOWANIU PPP

Podział i wycena ryzyk, formuła realizacji przedsięwzięcia, efektywny montaż finansowy czy też brak jednoznacznych uwarunkowań prawnych w zakresie własności odpadów komunalnych, to oczywiście nie jedyne problemy i bariery, z którymi spotykają się samorządy w przygotowywaniu projektów odpadowych przy współudziale partnera prywatnego i wykorzystaniu dotacji unijnych. Wśród wielu trudnych zagadnień pojawia się jeszcze element właściwej analizy, prezentacji i udowadniania, że realizacja projektu w formule partnerstwa publiczno-prywatnego będzie bardziej korzystna od tradycyjnej formy jego realizacji (w oparciu o finansowanie jedynie ze źródeł własnych samorządu, ewentualnie w połączeniu ze środkami zewnętrznymi), czyli osiągnięcie wskaźnika „value for money” (dodatkowe korzyści, opłacalności). Służą do tego narzędzia oceny opłacalności PPP w stosunku do modelu opartego na tradycyjnym zamówieniu publicznym, tzw. komparatory:

- PPS- Potential Scan (skanowanie projektu wstępna analiza PPP);

- PPC- Public Private Comparator- komparator publiczno-prywatny (porównanie hipotetycznego modelu PPP z modelem tradycyjnym);

- PSC- Public Sector Comparator- komparator sektora publicznego (porównanie najlepszej wybranej oferty PPP z modelem tradycyjnym).

O ile pierwszy i drugi komparator służą do zbadania, czy dany projekt może być potencjalnie zrealizowany w formule PPP oraz oceny jego opłacalności w tej formule, o tyle PSC jest wykorzystywany jako benchmark do oceny zaproponowanych przez potencjalnych partnerów prywatnych ofert i ich atrakcyjności w stosunku do wariantu realizowanego ścieżką tradycyjną. W Polsce brak jest dobrych praktyk w tym zakresie, zaś narzędzia i ich założenia opracowane dla projektów zagranicznych nie zawsze są skalowalne i dają się przenieść na rodzimy grunt. Samorządy mają więc problem we właściwym skonstruowaniu założeń i pozyskaniu danych rynkowych dla branżowego projektu- odpadowego, analiz finansowych przedsięwzięcia realizowanego w formie tradycyjnej, uwzględniając tzw. korekty neutralności konkurencyjnej czy wycen i analiz.

PRZEKONAĆ OPORNYCH

Ostatni z przytoczonych problemów – ocena oddziaływania na środowisko uwzględniająca aktywny udział społeczności lokalnych – nie występuje jedynie przy tego typu przedsięwzięciach, ale przy większości inwestycji infrastrukturalnych, a już z pewnością tych współfinansowanych ze środków unijnych, jednak z uwagi na delikatną materię – gospodarkę odpadami komunalnymi i sposób utylizacji śmieci, budzi wiele kontrowersji. 15 listopada 2008 roku weszła w życie Ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnaniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Uwzględnia ona narzędzia Dyrektywy, tj. Dyrektywę OOS (85/337/EEC) oraz Dyrektywę siedliskową (92/43/EC).

Poprawnie przeprowadzona procedura powinna uwzględniać wszystkie elementy przewidziane w prawodawstwie m.in. screening, scoping. Szczególnie ważną rolę odgrywają tutaj konsultacje społeczne, które powinny być uwzględnione na każdym etapie procesu decyzyjnego, w tym lokalizacyjnego. Spalarnie śmieci, instalacje termicznej utylizacji odpadów nie są wymarzonymi sąsiadami. Brak wiedzy i świadomości o braku szkodliwości substancji emitowanych do powietrza, wody i gleby powoduje opór społeczny i blokowanie przedsięwzięć. To z kolei wydłuża czas przeprowadzenia procedur i uzyskiwania decyzji administracyjnych. Samorządy, mimo wielu akcji promocyjno-edukacyjnych, zmuszone są nadal walczyć z organizacjami ekologicznymi i aktywnymi grupami mieszkańców miast, w których owe obiekty unicestwiające odpady mają powstać.

***

Tematyka gospodarki odpadami nie jest łatwa. Realizacja projektów budowy instalacji utylizacji odpadów w formule partnerstwa publiczno-prywatnego z jednej strony i przy współudziale finansowania funduszami unijnymi z drugiej, to już nie lada wyzwanie. Brak wypełnienia zobowiązań akcesyjnych w zakresie polityki odpadowej pociągnie za sobą konsekwencje w postaci kar finansowych, więc skutecznie determinuje samorządy do działania.

Podobne artykuły:

Małgorzata Okularczyk-Okoń Collect Consulting S.A. Katowice